中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 王雍君

在經(jīng)濟(jì)振興成為國家和社會重大關(guān)切的當(dāng)前背景下，今年的審計(jì)工作報(bào)告突出了“緊扣財(cái)政問題、服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局”這個主線。財(cái)政審計(jì)依然作為核心模塊，但更加強(qiáng)調(diào)從服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局出發(fā)揭示問題，這是相較于以往報(bào)告的一個主要特色與亮點(diǎn)。

從經(jīng)濟(jì)視角揭示財(cái)政問題之所以特別重要，根本原因在于財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系非常緊密。財(cái)政問題不是孤立的問題，而是足以對經(jīng)濟(jì)體系及其運(yùn)行產(chǎn)生重大影響的全局性問題。財(cái)政資金是政府向經(jīng)濟(jì)體系注入的主要資源，這會帶動社會資金和外資相應(yīng)跟進(jìn)，進(jìn)而通過乘數(shù)效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生“四兩撥千斤”的效應(yīng)。說財(cái)政資金“牽一發(fā)而動全身”恰如其分。對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展而言，財(cái)政資金總額、結(jié)構(gòu)和使用問題都是大問題，足以通過乘數(shù)效應(yīng)放大對經(jīng)濟(jì)的影響。

審計(jì)報(bào)告很好地關(guān)注到了財(cái)政問題的三個核心層次：財(cái)政總額、財(cái)政配置（結(jié)構(gòu)）和運(yùn)營管理，每個層次的審計(jì)發(fā)現(xiàn)都點(diǎn)明了一系列突出問題?？傤~層面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)包括預(yù)算賬本邊界不清與重復(fù)、收入虛構(gòu)和延遲上繳，配置層面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)包括轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金分配方法不科學(xué)、欠缺精準(zhǔn)以及專項(xiàng)債挪用，管理層面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)包括績效評價指標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控、評價等級認(rèn)定和結(jié)果運(yùn)用方面的種種問題。

財(cái)政審計(jì)區(qū)分三個核心層次非常必要和重要，是總額的歸總額、是配置的歸配置、是運(yùn)營的歸運(yùn)營。總額問題屬于可持續(xù)性和可承受性問題。財(cái)政可持續(xù)性既是政府存在與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要先決條件。為此，財(cái)政約束必須“硬化”，支出總額必須被有效控制；抵御內(nèi)外因素沖擊的能力必須持續(xù)加強(qiáng)，尤其是應(yīng)對消費(fèi)不足、出口下降等對財(cái)政收入的影響。

配置問題屬于結(jié)構(gòu)問題。對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的審計(jì)關(guān)注，旨在合理保證公共支出的重點(diǎn)與優(yōu)先性，能夠準(zhǔn)確反映國家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政府政策優(yōu)先性。通俗地講，就是保證“把錢花在刀刃上”，還要一并保證資金從低價值用途釋放出來，轉(zhuǎn)移到社會價值更高的用途。在財(cái)政困難仍未根本好轉(zhuǎn)的情況下，這一點(diǎn)尤其重要，但著實(shí)不易，因?yàn)楸仨毧朔T多充滿挑戰(zhàn)性的困難與障礙。配置難題在各個層面上都存在，包括政府整體層面、機(jī)構(gòu)層面和項(xiàng)目層面，也包括一般公共預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。

財(cái)政運(yùn)營問題的核心是資金使用績效，主要屬于一線部門與機(jī)構(gòu)的責(zé)任，涵蓋從安排支出、向供應(yīng)商購買到公共服務(wù)生產(chǎn)與交付的整個過程，鏈條很長，旨在保證公共支出與目標(biāo)受益者緊密結(jié)合，以及保證支出使用對政策目標(biāo)切實(shí)作出貢獻(xiàn)。這兩類運(yùn)營問題通常歸入“績效管理”，包括績效評價和結(jié)果運(yùn)用。審計(jì)報(bào)告披露的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，很大一部分屬于這個層面。

中國是世界上少有的公共支出和預(yù)算大國。目前四本預(yù)算的支出總額超過50萬億元人民幣，占GDP的比例超過45%。僅就公共財(cái)政的絕對規(guī)模和相對規(guī)模而言，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)以服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局就顯得特別重要。財(cái)政資金不會自動地、充分地和有效地發(fā)揮作用，除非其總額、配置和使用都受到有效約束與引導(dǎo)。約束與引導(dǎo)作用首先依賴良好的預(yù)算制度、程序和文件，但財(cái)政審計(jì)的作用也至關(guān)緊要，特別是在預(yù)算的主導(dǎo)作用尚不明顯也不充分的情況下。

今年的審計(jì)報(bào)告披露兼顧了總額、配置和運(yùn)營問題。每個層級都有重要的審計(jì)發(fā)現(xiàn)。這些審計(jì)發(fā)現(xiàn)把財(cái)政問題追溯到不同層級上，使我們能夠了解和看清總額問題、配置問題和運(yùn)營問題。從本質(zhì)上講，總額問題就是財(cái)政紀(jì)律松弛問題，應(yīng)對辦法是加強(qiáng)總額控制，包括強(qiáng)化預(yù)算限額制度和支出標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用；配置問題是優(yōu)先性錯位和重點(diǎn)模糊問題，應(yīng)對辦法是加強(qiáng)預(yù)算程序和預(yù)算文件的“宏觀指導(dǎo)”功能；運(yùn)營問題是經(jīng)濟(jì)性（資金節(jié)約）、投入產(chǎn)出效率和成本有效性問題，應(yīng)對辦法是加強(qiáng)3E審計(jì)和績效管理。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)區(qū)分總額、配置和運(yùn)營問題，表明財(cái)政審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局的意識、功能和作用進(jìn)一步強(qiáng)化。審計(jì)是國家治理的重要一環(huán)，而經(jīng)濟(jì)治理又是國家治理的關(guān)鍵方面。鑒于攸關(guān)生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)政策是最重要的政府政策和公共政策。然而，經(jīng)濟(jì)政策無法脫離財(cái)政政策發(fā)揮作用，因?yàn)樨?cái)政政策既是經(jīng)濟(jì)政策的一個重要分支，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的核心工具。經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策都涉及花錢，因此必須與政府預(yù)算程序緊密銜接。預(yù)算程序之外制定政策應(yīng)予避免，因?yàn)檫@會導(dǎo)致政策制定不顧及“需要花多少錢”和“有多少錢可花”，進(jìn)而招致不現(xiàn)實(shí)的政策；還會削弱政策目標(biāo)對預(yù)算制定的約束與引導(dǎo)作用，誘使預(yù)算過程的注意力從政策目標(biāo)上移開，移向?yàn)榛ㄥX而花錢。

審計(jì)報(bào)告在緊扣財(cái)政總額、配置和運(yùn)營問題的同時，也一并緊扣預(yù)算問題，可謂切中要害。許多問題都是預(yù)算問題派生的，包括審計(jì)報(bào)告提到的隱性債務(wù)問題、違規(guī)組織和返還財(cái)政收入問題，以及國企墊資和兜底回購問題?？偟膩碚f，預(yù)算是個“綱”，“綱舉目張”。緊扣預(yù)算問題，也就緊扣了財(cái)政問題；緊扣了財(cái)政問題，也就緊扣了服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局；緊扣了服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局，也就緊扣了國家治理；緊扣了國家治理，也就鮮明地反映了國家審計(jì)的重要作用。