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審計問責與國家治理
雷俊生（廣西自治區(qū)審計廳）
 
【時間:2011年12月07日】 字號： 【大】 【中】 【小】
    摘要：國家審計因問責而產生和發(fā)展，審計問責因其普適性而廣泛作用于各類治理工具。隨著國家治理的發(fā)展，需要問責主體多元、參與方式靈活，參與程度廣泛，此時現行的審計問責機制就顯得供應不足，需要通過擴大問責范圍、完善參與機制、拓展問責方式以擴大審計問責參與治理的廣度，通過強化機制問責、完善績效問責、構建風險問責以增加審計問責參與國家治理的深度，通過整合問責資源、探索公益訴訟以加大審計問責參與國家治理的力度，充分發(fā)揮審計問責在國家治理中的建設性作用。
    關鍵詞：審計 問責 國家治理 作用

    國家治理是指國家機關為了實現其目標，通過一定的制度安排，協同其它社會主體，共同管理公共事務，推動經濟社會發(fā)展。審計問責作為國家治理的重要工具，有利于推進績效型、責任型政府的建立。2004年7月7日，美國審計總署（the General Accounting Office）更名為政府責任辦公室（the Government Accountability Office），就準確地詮釋了國家審計的責任，體現了國家審計發(fā)展的趨勢，彰顯著審計問責在國家治理中的重要地位。
    一、審計問責：國家治理的工具選擇
    審計問責的實質是對于政府審計中涉及的受托個人或組織受托經營績效與依法履職程度的一種“權責對等”式的公允評價和責任追究。隨著民主政治的發(fā)展和社會全面進步，國家治理法治特征日益固化，審計監(jiān)督逐步以問責政府為審計工作導向，強化對審計發(fā)現問題的責任追究，督促現代政府履行法定政治責任、行政責任、法律責任與經濟責任，增強責任力、執(zhí)行力和公信力?？梢哉f，審計問責無論是理論還是實踐都已經被推到了現代政府強化責任、提升管理、推進良治的一種重要工具。
    （一）審計問責具備實現國家良治的工具理性
    縱觀世界各國，為了實現不同的治理目標，根據治理工具的強制力強弱，可將治理工具分為：信息引導、市場調節(jié)、組織工具和法律強制?，F代審計通過開展不同類型的審計、實施不同的審計行為，影響著這些治理工具，從而制約行政財權，使公共資源的配置、公共權力的運行有助于實現治理目標。
    1. 信息引導。它是指政府通過信息的選擇性供給，來引導目標群體的思想和行為，以解決經濟社會發(fā)展中的問題。其主要特征是政府不直接參與解決某些公共問題，而是利用自己所掌握的信息資源來治理國家。相對于其他治理工具而言，該手段的強制力弱、行政成本低、影響范圍廣，但對某些需要強制力保障才能解決的問題，則作用有限。其具體形式有行政指導、信息發(fā)布、行政確認等。審計實踐中的審計鑒證、審計評價、審計建議、審計公開等，就是信息引導在國家審計領域的具體運用，而且審計以其獨立性和專業(yè)性，引導社會主體關注責任，參與問責，科學問責。
    2. 市場調節(jié)。它是在市場主體各方在地位平等的基礎上，國家利用價值規(guī)律這一杠桿，通過公平競爭將國家治理的部分工作交給社會主體，從而實現治理目標的方式［1］。其主要形式有產權置換、公私合營、民營化、特許經營等。隨著市場經濟的深入，經濟全球化和政治民主化的推動，國家治理中日益增加誠信、民主、法制、責任等元素，審計問責從促進預算執(zhí)行的“單一責任”轉向維護市場秩序與保障經濟安全等“多重責任”，該工具運用的領域和深度均在拓展。審計中的利益誘導、維護市場秩序，保障國家經濟安全就是這一工具的具體體現。
    3. 組織工具。該工具是國家利用其掌握的國家權力，通過制定規(guī)劃、公布計劃、任用領導等手段，來實現治理目標。它具有直接性，直接運用行政資源，服務于治理目標；具有一定強制性，常采用命令----服從這一治理方式。常見的形式有：國家計劃、政府間合作和任用領導干部等。在現實中，預算執(zhí)行審計促進國家預算執(zhí)行符合國家治理規(guī)劃，經濟責任審計為領導干部的任用提供鑒證、促使領導依法理財，績效審計促進政府節(jié)約行政成本、以盡可能少的投入提供盡可能多的公共服務［2］。
    4. 法律強制。它是指國家通過經濟立法，利用法律的定分止爭和強制保障功能，促使社會主體依法行為，以實現有序治理。從制度經濟學視角看，國家治理就是國家通過一系列的制度安排，促進主體合作，增加社會福利。因為法律制度具有一定的形式理性、相對穩(wěn)定性并由強制力保障，從而使該工具為世界各國采用。其具體的表現形式有：立法、執(zhí)法和法律適用。審計中的審計立法、審計決定、審計強制措施等就是法律賦予審計問責的強制力表現。
    此外，政策手段以其快速、靈活和一定的強制性而成為組織工具和法律強制的重要補充，國家審計通過問責于制度，促進政策完善而作用于政策手段。以上分析可見，無論何種治理工具，審計問責以其綜合性、普適性而作用于各類治理工具，成為實現國家良治的重要工具。
    （二）各國審計法規(guī)均對審計問責作了規(guī)定
    早在1977年，最高審計機關國際組織《利馬宣言》就在其總則中指出，“審計本身不是目的，而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是……使當事人承擔責任、賠償經濟損失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生?！痹S多國家的審計法規(guī)也對審計問責作了具體規(guī)定（具體情況見下表）。
                                       部分國家的審計問責條文

國別

審計問責的部分條文

審計問責方式

問責主體

美國

美國《1921年預算和會計法案》第312節(jié)（a）：……主計長有權調查所有與公共資金的收、支出和運用用關的事務……遞交有關會計總署工作的書面報告……。該報告包括他認為有利于及時、準確地解釋和處理會計賬目的立法建議……。

第312節(jié)（a）：建議

（b）調查和報告

主計長

德國

《聯邦審計院審計條例》（1997年11月19日）第三條:……審計工作的目標在于確保管理工作的合法性，提高效率并避免錯誤發(fā)生。……使聯邦議會兩院盡可能廣泛了解聯邦預算管理的概況，指出產生重要問題的原因和后果，并提出改正的建議。……

第三條：審計建議

第三十三條：審計通告

第三十五條：審計決定等。

聯邦審計院

日本

《會計檢查院審計法》第三十一至第三十三條規(guī)定了財務官員責任，第三十一條：1.如果會計檢查院通過審計發(fā)現，由于處理財務交易的官員故意或因重大疏忽造成國家財產嚴重損失，會計檢查院可以對其部門負責人或其上級領導進行處分。……

第三十一條：處分

第三十二條：判定責任

責令賠償

第三十三條：通知公訴機關

第三十四條：提出意見或要求其糾正和改善

會計檢查院

中國

《審計法》第十七條：審計署在國務院總理領導下，對中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向國務院總理提出審計結果報告……。第六章 法律責任。

第十七條：審計結果報告

第四十三條：責令改正，通報批評，警告

第四十四條：審計建議

第四十五條：審計處理

第四十六條：審計處罰……

審計機關

    從以上規(guī)定可以看出，各國通過法律規(guī)定了審計問責的主體和方式，使審計機關從資金入手，通過問責于經濟資源的配置，實現對行政財權的制約，進而完善國家治理。而且中國審計機關以其問責方式的多樣性（不僅有對財經違法行為的處理權、還有一定的處罰權）、問責力度的強制性（不僅可對單位進行問責，還可問責于個人）等因素而成為審計問責應用廣泛的國家之一。
    二、國家治理的功能需求與審計問責的供應不足
    國家審計既是問責的工具，又是問責的主體；既可通過審計評價、經濟責任的界定、從而成為其他問責主體的工具，又可通過對財經行為的監(jiān)督、對違法行為的處理處罰，保障經濟社會健康發(fā)展。但實踐中，審計問責受各方因素影響和各種條件限制，問責功能尚不能充分滿足新時期國家治理對審計的需求。
    （一）國家治理對審計的需求
    根據新公共管理理論，國家治理不同與國家統(tǒng)治的地方主要表現在：
    1.治理主體的多樣性。根據新公共管理理論，國家治理應改變政府包辦式的統(tǒng)治，通過權力劃分、權力下放、權力制約等方式，形成了多種多樣的權力主體，構成政府主導下的多主體參與治理、行使監(jiān)督的機制［3］。這就需要審計事務多公開，以引導盡可能多的主體參與問責，如公開審計項目計劃，夯實審計問責的民主基礎；通過審計聽證，實現問責過程的交往理性等。
    2.治理方式的靈活性。傳統(tǒng)治理強調統(tǒng)治、服從，隨著經濟的發(fā)展、民主的推進，這種單一的治理方式很難有效實現國家目標，需要暢通信息渠道，方便媒體參與審計問責，治理主體參與國家治理，以實現審計問責與輿論監(jiān)督的良性互動。因此，審計機關應與媒體有效合作，既充分披露國家治理的信息，對社會輿情進行正確引導，又密切關注各類治理主體的治理建議，激發(fā)他們參與治理的熱情。
    3.參與程度的廣泛性。國家治理因治理目標、參與主體、參與方式不同而各不相同。以審計參與為例，在國家治理的轉型過程中，國家審計在配置資源、調控經濟、制約權力等方面發(fā)生著深刻變化，因此審計機關不能只局限于財政財務收支這些表面問題，而應深入研究經濟資源配置過程中存在的體制機制問題，通過預防經濟社會風險，實現國家安全。
    （二）審計問責的供應不足
    在萬律中國中檢索標題含有“責任追究”的法律法規(guī)，共找到結果994個，再在這些結果中以精確查詢方式查找含有“審計”的法律法規(guī)，共找到124個結果，其中包括一定數量的審計問責制度或審計參與問責的制度。但通過分析這些制度發(fā)現，這些規(guī)范在層級、問責事項和問責對象等方面，普遍存在機制設計不完善、內外問責不均衡等現象，從而導致了審計問責的制度供給不能滿足國家治理的功能需求。
    1.問責機制設計不完善。突出表現為責任界定不明確、責任追究方式不規(guī)范。以安徽合肥為例，《合肥市審計局審計執(zhí)法過錯責任追究試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》的上位法應該是《中華人民共和國公務員法》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》，但該《辦法》第八條規(guī)定的八種問責方式：責令改正錯誤，告誡、批評教育，責令書面檢查，通報批評，停職培訓、轉崗，情節(jié)嚴重的按照有關規(guī)定給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任，可以并處取消評優(yōu)、評先、晉級、晉職資格。前五項在《公務員法》中沒有規(guī)定,最后一項在《公務員法》中也找不到對應的項［4］。
    2.內外問責不均衡。雖然近年來中央和地方審計機關出臺了許多審計問責的制度或辦法，但多是審計機關內部問責的規(guī)定，如《審計機關的審計執(zhí)法過錯責任追究辦法》、《審計項目質量責任追究辦法》等。除經濟責任審計條例外，很少有審計機關問責于外部的規(guī)定，即使是萬律中國中查找到的291個經濟責任審計法規(guī)，也多為職能部門的內部經濟責任追究規(guī)定，而由審計機關出臺或由審計機關推動出臺的問責于黨政領導的經濟責任規(guī)定卻很少。由此可見，目前的中國審計，責任追究側重于內部自律，而外部問責則相對不足。同時這些規(guī)定多停留在政策層面，未能上升到國家法律、完善國家治理的高度。
    3.問責情形基本雷同。以審計機關的內部追責為例，問責情形基本相似，沒能體現出各地審計機關參與國家治理的特殊要求。這點從問責的事項即可看出，如2006年頒布實施的《合肥市審計局審計執(zhí)法過錯責任追究試行辦法》第四條，規(guī)定了需要追究責任的十種情形；而2000年頒布實施的《福建省審計廳審計執(zhí)法過錯責任追究制度(試行)》規(guī)定追責情形的也是第四條，追責情形也是十種，且內容基本相同，總體特征是比較重視財經違法行為的的查處，而忽視損失浪費責任的追究；強調結果責任的查處，而忽視決策責任和管理責任的追究[5]，問責規(guī)定中難覓完善國家治理的蹤影。
    此外，審計問責的臨時性、工具性、人治色彩等也導致審計問責中的權責不分、同體問責與異體問責失調、責任追究落實不到位、被追責人的合法權益難以得到有效保障［6］，進而導致審計威懾不足，屢審屢犯，與國家治理的需要相距甚遠。
    三、國家治理視角下審計問責的深化
    完善國家治理的途徑很多，其中能否有效地督促各方履行責任，是實現國家良治的關鍵所在?？偟亩裕覈鴮徲嫏C關以審計權問責于行政財權的機制比較完善，但在調動社會主體問責權力、通過權利制約權力方面則功能不足。為了盡快完善國家治理，需要將審計問責的范圍、強度和力度區(qū)別開來，分別進行深化研究。
    (一)提高審計問責參與國家治理的廣度
    國家治理需要審計問責，但是并非國家治理的所有領域皆需審計問責，國家審計也難以承擔問責所有治理領域之重。社會權、公民權行使的邊界與治理工具在力度上的差異，要求審計問責在參與國家治理的范圍上有所區(qū)別。但從目前的審計實踐看，總體上需要提高審計問責的廣度。
    一是擴大問責范圍。審計問責范圍既受制于國家治理的范圍，也受制于問責機制本身的適用范圍。由于我國審計問責的壓力型痕跡明顯，審計問責往往集中在對社會公眾造成重大傷害及產生重大社會影響的事件上，而忽視對領導過失責任、決策責任的追究。根據國家治理的需要，績效審計需要從單純追究單位的責任向既追究單位又追究個人、既追究“有過”也追究 “無為”轉變；問責領域需要在問責于財政財務收支的基礎上轉向問責于政府績效、國家風險。當然審計問責的范圍也不是無限擴大，而應符合法定的審計職權，國家治理的目標。就目前的中國審計而言，重點關注的應該是國家經濟安全，而不宜立即將所有與國家治理有關的事項均納入審計問責的范圍。
    二是完善參與機制。一方面是構建公開機制，審計機關在拓展問責領域的同時，應進一步擴大審計事務的公開范圍和程度，審計結果從送達到公告、再到全方位公開，通過審計將政府使用稅收的情況公之于眾，使廣大納稅人能明白所繳之稅的去向，讓應該進一步追究責任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責導航［7］。另一方面是暢通參與渠道。既然治理主體是多元的，治理手段是多樣的，審計機關就應建立相應的制度，除方便監(jiān)督主體參與問責外，還應引導其他治理主體參與問責，以吸納他們的聰明才智，堵塞治理漏洞。
    三是拓展問責方式。從事后響應型問責延伸到事前預防和善后恢復型問責，以經濟責任審計為例，為了充分發(fā)揮審計工具在預防領導干部腐敗、保護領導干部的作用，在擴大審計范圍，提高對高級別領導審計職級的同時，更應從時間上，擴大任中審計的數量，克服先任后審；從審計內容上，在合法性審計的基礎上，更關注領導績效、決策風險。此外，還應將審計問責與行政考核緊密結合，使考核因問責而增強威懾力，問責因考核而具有可操作性、變得日?；?BR>    （二）拓展審計問責參與國家治理的深度
    完善國家治理，不能規(guī)避現存的制度性缺陷，國家審計應深入挖掘財經違法行為的深層原因，并在介入程度上找到平衡點，提出建設性意見，才能切實提高國家治理能力。
    1.強化機制問責。制度能力是國家治理的核心，審計過程中應從制度的供給入手，研究哪些制度對經濟發(fā)展至關重要，應當如何設計［8］。各級審計機關均應站在體制機制的角度，通過查錯糾弊，分析表面問題背后的深層原因，查找體制機制性漏洞，以完善治理制度；特別是促進審計對象建立工作責任制、幫助其完善內部追究制、落實這些制度，從經濟責任審計的問責黨政領導逐步過渡到問責政府，然后促進建立與國家政治經濟體制相適應的國家治理機制。
    2.完善績效問責。政府績效是衡量國家治理能力的重要指標。從某種意義上講，實現公眾對政府的信任，需要人民來監(jiān)督和認可政府的績效。1979年最高審計機關國際組織就提出了績效審計。目前績效審計已受到政府的普遍重視，但目前為止，尚沒有具體的績效問責標準和方法，也沒有出現績效問責的案例。以湖北的治庸事件為例，沒有發(fā)現審計機關圍繞“鑒證責任、評價責任、追究責任”，制定出參與治庸的制度，需要在有關政府績效的規(guī)定中增加審計問責的條款，為績效問責提供依據。
    3.構建風險問責。我國正處在治理轉型的過程中，只要有變革就有風險，治理轉型也不例外。目前審計問責制的直接動因是突發(fā)事件或政治形勢，更多地體現出被動性和人為性。隨著審計免疫的功能的發(fā)展，審計問責功能也在需要發(fā)生轉型，不但要對合法性進行問責，更強調對經濟社會風險進行問責，審計機關應根據經濟社會風險的類型，研究出不同的風險問責方式。針對屢審屢犯的原因，從政策、制度、價值等風險的源頭來規(guī)制風險，從問個人之責，到問政策之責、制度之責、價值之責［9］。比較可喜的是，《關于黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》已經將問責延伸至決策和政策的制定，但還需要具體的風險問責辦法加以具體化。
    （三）加大審計問責參與國家治理的力度
    歷史告訴我們，任何違規(guī)者都無法長期承受各問責主體的監(jiān)督，那些被廣泛關注、受密切監(jiān)督的領域，國家治理得相對完善；即使偶爾有違紀違規(guī)行為，也相對容易整改。審計機關應通過完善問責機制、整合問責資源、創(chuàng)新問責方式來強化問責、促進整改，糾正屢審屢犯，從而增強審計問責參與國家治理的力度。
    1.整合問責資源，形成整體問責。當前的審計問責主要有兩種方式，即審計機關通過審計報告或審計決定對被審計單位存在的問題直接提出意見或建議；對需要其他機關處理的違法線索直接送司法、紀檢監(jiān)察等部門處理。因此，審計機關一方面要當好問責的主體，通過嚴格審計，依法問責，跟蹤整改，審計公開，提高審計問責的力度；另一方面還需要當好其他問責主體的助手，通過暢通移送渠道，完善聯合辦案機制，形成整體問責，促進國家善治。此外在具體的問責內容上，既要關注紀律問責、行政問責、法律問責，更關注績效責任和風險責任，增強問責的厚度。
    2.探索公益訴訟，創(chuàng)新問責方式。目前審計問責方式主要表現為，當涉嫌犯罪時，需要移送司法機關、涉嫌違紀違規(guī)時，需要移送紀檢監(jiān)察部門及有關主管機關，總之，審計問責更多地依賴于其他機關的配合。此外，刑事移送主要是針對人，不能有效保護國家財政資金。因此可以嘗試建立審計公益訴訟，即當審計發(fā)現侵犯國家財政資金的但尚不構成犯罪時，審計機關就應以自己的名義提起公益訴訟，這樣不但快捷、有效，而且能突破審計問責主體的約束［10］。
    四、結語
    國家治理不同于政府統(tǒng)治，它強調政府、市場和社會等多主體的積極作用。國家審計通過問責而作用于政府，通過維護市場經濟秩序而作用于市場，通過關注民生等而作用于社會。審計問責是國家實現良治的重要工具，這點已為世界許多國家所認同。中國審計正在從“治已病”向“治未病”延伸、從法制審計向績效審計、風險免疫審計過渡，更加需要發(fā)揮審計問責的工具理性，因地制宜，逐步拓展審計問責參與國家治理的的廣度、深度和力度，改善同級政府的治理能力，滿足國家治理的需要。（雷俊生）
    
    
    
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