摘要：省長經(jīng)濟責任審計是近年來審計署統(tǒng)一組織特派辦開展的一項重要審計任務。本文從省長經(jīng)濟責任審計具有的個人性、綜合性、關聯(lián)性和高風險性特征入手，論述了其在增強省長依法履行職責理念、保障中央宏觀調控政策措施的落實、促進地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展、擴大審計影響力等方面發(fā)揮發(fā)揮的引領作用，得出省長經(jīng)濟責任審計是推動國家治理的一種重要審計方式的觀點。并充分剖析了該項審計在組織管理方式、作用發(fā)揮等方面存在的難點問題，提出了具體解決措施和對策，以期進一步改進該項審計工作，推動實現(xiàn)國家良治。
關鍵詞：國家治理 省長 經(jīng)濟責任 審計
劉家義審計長指出，國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。創(chuàng)建以責任、法治、廉潔、效率為主要特征的公共服務型政府是國家治理的基本理念。2008年以來，審計署駐地方特派辦組織實施的省長（含副省級城市市長，下同）經(jīng)濟責任審計由試點階段進入普遍實施階段。特別是按照中辦、國辦關于《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的要求，對省長管理、支配和使用公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源等經(jīng)濟責任履行情況進行審計監(jiān)督，對促進被審計領導干部守法守規(guī)守紀盡責，推動有關地方科學發(fā)展和社會管理水平的不斷提高等，具有十分重要的意義，也取得了明顯成效。2011年全國審計工作座談會的召開，使省長經(jīng)濟責任審計在經(jīng)濟責任審計的位置更加凸顯，基于這項審計的個人性、綜合性、關聯(lián)性和高風險性特征，通過審計增強省長依法履行職責理念、保障中央宏觀調控政策措施的落實、促進地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展、擴大審計影響力等方面發(fā)揮的引領作用更加凸顯，已經(jīng)成為推動國家治理的一種重要審計方式。同時不可否認，目前省長經(jīng)濟責任審計在組織管理方式、審計作用發(fā)揮和審計風險防控等方面還存在一些難點問題，需要我們認真研究，尋求新的對策切實加以解決，以進一步發(fā)揮其在實現(xiàn)國家良治、構建和諧社會中的重要作用。
一、充分發(fā)揮省長經(jīng)濟責任審計的重要作用，是實現(xiàn)國家治理的一種重要方式
劉家義審計長指出，國家治理涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領域，關系到體制機制創(chuàng)新、反腐倡廉建設等各個方面。國家審計要緊緊圍繞國家治理的各項任務，在更寬領域、更高層面發(fā)揮更大作用。從國家治理的實施主體來看，與我國多層級的行政管理體制相對應，除了中央部委層面的宏觀治理，省級政府的治理既是國家治理的實踐者，又是地方政府治理的組織管理者，省長自然處于極端重要的位置，關系到能否實現(xiàn)“善治”和“良治”。省長經(jīng)濟責任審計與其他經(jīng)濟監(jiān)督和專項審計相比，除了共有的批判性、建設性、服務性、宏觀性等特征外，更具有自身特色，成為實現(xiàn)國家治理的重要工具和實現(xiàn)方式。我個人理解，可以概括為以下幾個方面：
（一）審計對象偏重個人性，有利于增強省長依法履行職責的基本理念。
實現(xiàn)國家治理的途徑很多，但現(xiàn)實的中國，明確責任進而落實責任，是國家治理的關鍵所在。省長經(jīng)濟責任審計的直接對象是省長本人，審計中以省長履行經(jīng)濟責任情況為主線，客觀評價工作業(yè)績，并將審計發(fā)現(xiàn)的問題與省長的經(jīng)濟責任相聯(lián)系，合理確定其對審計發(fā)現(xiàn)問題所應承擔的直接責任、主管責任和領導責任，既對“事”，又對“人”，有利于促進被審計領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責，為有關部門考核領導干部提供參考依據(jù)。審計反映的問題和提出的建議受到被審計省長和相關地方政府的高度重視，推動審計發(fā)現(xiàn)問題和審計建議的全面整改落實，促進了被審計領導干部依法行政、依法履行職責。這也是省長經(jīng)濟責任審計區(qū)別于其他專業(yè)審計的重要方面，通過審計實現(xiàn)對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督有機結合，具有鮮明的中國特色和時代特征。
（二）審計內容趨向綜合性，有利于促進地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展和國家宏觀調控政策的落實。
由于省長經(jīng)濟責任審計要評價省長的經(jīng)濟責任履行情況，不僅包括財政收支和其他經(jīng)濟活動的真實性、合規(guī)性，也包括重大項目實施的效益性和領導干部的廉潔自律情況，審計重點涉及貫徹落實中央宏觀調控政策措施、財政收支管理、國有資產(chǎn)資源管理、政府投資項目管理、土地管理、環(huán)境保護、對直接分管部門的管理、遵守廉潔從政情況等多個方面，有助于促進地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展和國家宏觀調控政策的落實，進而實現(xiàn)國家治理目標。
一是將貫徹落實中央宏觀調控政策作為審計重點，保障了決策的落實到位和政令暢通。在省長經(jīng)濟責任審計中，審查省長任職期間貫徹落實黨中央、國務院及其有關主管部門關于經(jīng)濟工作的方針政策情況，有力促進政令暢通和政令統(tǒng)一。如近年來在審計中，以調整產(chǎn)業(yè)結構為抓手，將加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的落實情況作為審計的重點，揭示一些地方淘汰落實生產(chǎn)能力不到位、違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策等問題，督促地方采取有效措施關停并轉一批生產(chǎn)能力落后的企業(yè)、清理取消不符合政策規(guī)定的優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)政策，促進中央各項決策部署落實到位，促進提高經(jīng)濟增長質量和效益。同時，加大對經(jīng)濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，維護國家經(jīng)濟安全，在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、服務科學發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
二是將財政收支情況作為審計重點，提高依法理財水平。通過對省級政府財政、財務收支情況的審計，查處征管不到位、分配不科學、資金使用效益低等問題，揭露和反映財政管理中存在的體制機制問題，既促進強化對權力運行的制約和監(jiān)督，提高依法理財、依法行政的水平和資金使用效益，又有助于推動財政改革，理順體制機制，強化財政在和諧社會建設中的再分配功能，以解決社會分配不公等問題。
三是將環(huán)境保護、土地管理作為審計重點，充分揭示部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)未按規(guī)定開展環(huán)境影響評價和建設污水集中處理設施、自行調整土地利用總體規(guī)劃等問題，督促各有關地區(qū)采取措施進行整改，并制定和修訂制度規(guī)定，較好地發(fā)揮了審計的“免疫系統(tǒng)”功能，有助于促進被審計領導干部和相關地方政府正確處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護、資源利用等方面的關系，促進生態(tài)文明建設和國有資源保護。
四是將有關省市對教育、社保、醫(yī)療等民生領域和“三農(nóng)”工作的財政投入情況，黨和國家惠民政策措施的落實情況作為經(jīng)濟責任審計的重要內容，客觀評價省長加大民生領域投入、加強農(nóng)業(yè)基礎工作等方面采取的重大措施和取得的成效，指出存在的問題。有助于促進被審計領導干部和相關地方政府進一步加大民生投入和落實惠民政策措施，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，有利于加強和創(chuàng)新社會管理，保持社會穩(wěn)定。
（三）審計主體具有高度關聯(lián)性，有利于擴大審計影響力。
一是從外部看，省長經(jīng)濟責任審計涉及的部門較多，不僅僅是國家審計機關的審計工作任務，審計署受中央組織部委托開展省長經(jīng)濟責任審計，向中央組織部報送審計結果報告和審計報告，并抄送中央紀委、監(jiān)察部、人力資源社會保障部，審計的層次高、審計結果普遍受到有關部門高度重視。同時，審計署還將每年的審計結果上報國務院領導同志。實踐表明，黨中央、國務院及其有關部門和省級黨委、政府高度重視省長經(jīng)濟責任審計結果，各被審計的領導干部和有關地區(qū)、部門單位認真對待、積極支持配合，審計工作得到順利開展和逐步深化，審計的影響力逐步擴大。
二是從內部看，針對各專業(yè)領域日益交叉融合的實際，以經(jīng)濟責任審計統(tǒng)領、帶動相關專業(yè)審計，有利于在審計機關內部打破處室門戶之見，整合審計資源，進行統(tǒng)一調度、指揮和協(xié)調，統(tǒng)一方案、部署和措施，從而克服各部門各自為戰(zhàn)的被動局面，集約使用審計資源，突出審計重點，不斷提高審計效率，充分發(fā)揮審計的建設性作用。
（四）經(jīng)責審計潛在的風險性，督促審計機關增強風險意識，強化防控措施。
省長經(jīng)濟責任審計是一項不確定因素多、社會影響大、審計范圍很廣的工作，領導人員的任期短則三年五年，長達七年八年，而且領導人員權力大、責任重，所從事的經(jīng)濟工作范圍廣、牽涉面大，造成審計工作量和難度會相應增加，具有很高的風險性，而且經(jīng)濟責任審計在審計抽樣、評價標準等方面尚處在探索時期，審計風險的可控程度不高。上述狀況，督促審計機關和參審人員必須始終保持高度的責任感和使命感，通過提高干部隊伍素質，加快探索創(chuàng)新步伐，加強風險防控管理等措施，盡快適應經(jīng)責審計形勢的實際需要。
二、省長經(jīng)濟責任審計面臨的難點和問題
雖然省長經(jīng)濟責任審計已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理的重要方式之一，但與實現(xiàn)國家良治的目標要求相比，還存在不少難點和問題。主要表現(xiàn)在：
（一）干部隊伍素質不適應，執(zhí)行中有偏差?？傮w看特派辦參審人員對省長經(jīng)濟責任審計的重要性認識上比較到位，普遍增強了責任感和使命感。但受傳統(tǒng)審計思維模式和 專業(yè)能力的影響，在具體實施過程中，如何緊緊圍繞省長任職期間經(jīng)濟責任這一主線，按照兩個“過得硬”的要求（即在實事求是評價領導干部履行經(jīng)濟責任的業(yè)績和如實指出存在的問題不足方面都要“過得硬”），貫徹“把握總體、突出重點、關注熱點、彰顯特點”的工作思路，還有不到位的環(huán)節(jié)和現(xiàn)象，具體執(zhí)行中存有偏差，影響經(jīng)濟審計效果。
（二）組織機構不適應，審計業(yè)務骨干不穩(wěn)定。相對于審計署和地方審計機關，特派辦開展省長經(jīng)濟責任審計起步比較晚，沒有相對固定的組織協(xié)調機構。為完成審計任務，一般指定臨時虛設機構，通過內部組織協(xié)調，根據(jù)全辦審計任務情況組織參審人員，造成骨干力量很難穩(wěn)定，容易受到專業(yè)審計的沖擊，影響經(jīng)責審計的可持續(xù)發(fā)展。
（三）審計模式不完備，專業(yè)審計與經(jīng)責審計的緊密度有待強化。目前推行的“1+N”經(jīng)濟責任審計模式在方案制定、目標確定、組織實施、審計處理、審計管理等方面還存在一些不明確的情況和脫節(jié)現(xiàn)象。如，審前環(huán)節(jié)，在制定審計方案和確定審計目標時，專業(yè)審計方案一般籠統(tǒng)要求結合經(jīng)濟責任審計進行，未明確首先在經(jīng)責審計中需要完成的工作任務。在實施環(huán)節(jié)，也存在時間范圍不同步，內容重點不一致，審計步驟不統(tǒng)一的情況，審計人員更傾向于專業(yè)部門的具體要求，忽視整體評價的客觀需求，習慣于圍繞查處違規(guī)違紀問題抽取審計樣本，難以滿足經(jīng)責審計所需要的科學抽樣客觀評價的基本要求。在匯總處理環(huán)節(jié)，對同一問題在經(jīng)責報告和專業(yè)報告中同時引用后如何征求被審計單位意見，如何處理、歸檔、統(tǒng)計，如何做到口徑一致，不漏不重，都需要作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。
（四）經(jīng)責審計作用發(fā)揮不到位，工作力度仍待進一步加強。目前省長經(jīng)濟責任審計尚處于探索階段，對省長、市長、書記的審計工作方案和審計內容尚未進行明確劃分，對審計抽樣標準沒有原則性規(guī)定和最低比例要求，參審特派辦交流不到位，相互看不到審計報告，容易各行其是，影響不同領導人之間的可比性。同時審計整改和責任追究較為困難，難以完整發(fā)揮省長經(jīng)濟責任審計應該有的作用，長此以往容易導致被審計的領導人淡化對審計的關注和重視程度，從而影響審計工作的整體開展。
（五）防范審計風險難度比較大，措施有待強化。在審計實施過程中，審計質量控制難度較大，可能存在審計人員水平不高未能發(fā)現(xiàn)有關問題，或者被審計單位“公關”力度加大，審計廉政工作出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，審計發(fā)現(xiàn)的問題未能上報，以及審計發(fā)現(xiàn)問題因政策界限不清等原因未能及時處理等問題，均可帶來審計風險，需要加強防控管理措施。
三、采取有效措施，切實推進經(jīng)濟責任審計深化發(fā)展
（一）抓好隊伍建設，提高審計人員開展經(jīng)濟責任審計的責任意識和工作能力。
一是深入學習實踐科學發(fā)展觀，結合開展爭當“四手”活動，要求審計人員具備高度認真的態(tài)度，從細、從嚴進行經(jīng)濟責任審計，要敢于碰硬、較真，做到不為外在因素所干擾，不為利益所動。二是要加大經(jīng)責審計的培訓工作，組織審計人員學習研究、總結提煉經(jīng)濟責任審計思路和方法，鞏固并進一步加強財政、金融、企業(yè)、投資、資源環(huán)境等專項審計骨干人才隊伍建設，實現(xiàn)專業(yè)整合，發(fā)揮整體優(yōu)勢。
（二）健全組織機構，改善項目管理，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的統(tǒng)領作用，實現(xiàn)整體聯(lián)動。
一是避虛就實、強化經(jīng)濟責任審計領導協(xié)調小組的職責，配備層次高、素質高的相關人員并相對固定，確保協(xié)調有力、增強實效。二是按照“1+N”的模式統(tǒng)一安排項目計劃，實現(xiàn)專業(yè)審計與經(jīng)責審計從源頭整合，在方案制定階段進行統(tǒng)一協(xié)調，縮小目標之間的差異。三是創(chuàng)新組織方式，打破處室界限，按照需要，結合審計人員的特點和專業(yè)情況，統(tǒng)一調配審計力量，改變單兵突進方式，最大限度地利用現(xiàn)有人力資源，爭取實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。四是審計實施中，要緊緊圍繞責任，抓住重點問題、重點內容查深查透。五是追求審計方法的多元化，充分利用以前各專項審計和有關部門的審計監(jiān)督成果，實現(xiàn)審計成果的最大化，使評價更加客觀。
（三）加強對經(jīng)濟責任審計工作經(jīng)驗的總結運用和理論研究。
一是對本辦參與的經(jīng)濟責任審計項目進行歸納總結，并及時“走出去”和“請進來”，向地方審計廳（局）和兄弟特派辦學習較為成熟的經(jīng)驗和好做法。同時，將二者有機結合達到學以致用，形成較為成型的案例經(jīng)驗。二是積極開展經(jīng)濟責任審計理論研究工作，對項目涉及領域的重點、熱點、難點問題和機制體制、政策問題進行深入研究，繼續(xù)深化研究式審計。三是加強與干部監(jiān)督管理、紀檢監(jiān)察、組織、人事和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門的協(xié)調配合，建立信息溝通機制，掌握監(jiān)督需求，使之成為干部使用和考核監(jiān)督的重要依據(jù)。
（四）落實審計準則，嚴格審計紀律，防范審計風險。
一是按照審計準則規(guī)定加大審理力度，提前介入審計工作，積極開展現(xiàn)場審理，關注審計發(fā)現(xiàn)的問題線索和重大問題。二是要采取有效措施，按照崗位布控廉政風險點，按照審計環(huán)節(jié)落實廉政監(jiān)督各項要求，嚴格執(zhí)行審計廉政紀律，有效防范審計風險。（馬青山）
參考資料：
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5.張立民 趙彩霞.論善治政府理念下政府審計職能的變革—基于政府績效評價視角的分析.2009年第2期.中山大學學報（社會科學版）
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